同一事实引发的不同性质法律关系须区分处理

——回应高菲对“香港绿谷公司案”有关民事裁判的评论[*]

曾 东 红**

［内容提要］中外合资企业股权变更引发股权继受等民事法律关系和股权变更审批等行政法律关系，它们是同一事实或者同一事实构成所引发的两类性质不同的法律关系，应当适用各自不同性质的法律规则处理。因股权变更或者侵权引发的股权确权纠纷属于民事法律关系范畴，应当通过民事程序和方法解决。从法律关系角度考察，对合资企业有关事项的行政审批，属于行政法律关系对它相关的民事法律关系施加影响。尽管股权变更行为未经行政实质性审批，可能使得相关股权变更民事法律关系无效，但后者不会因此而改变民事性质，更不会因此变成行政法律关系而适用行政程序或行政诉讼加以处理。

［关键词］ 广东民商法学会 中外合资企业  不良资产 股权变更 法律关系性质 同一事实 行政审批 

《仲裁与司法》第99辑发表了高菲女士对最高法院“香港绿谷投资公司诉加拿大绿谷（国际）投资公司等股权纠纷案”（下称香港绿谷公司案或本案） 民事裁定（即最高人民法院［2002］民四终字第14号民事裁定，下称最高院裁定）的评论（下称高菲评论）。笔者读后颇感耳目一新。在茅塞顿开之余，尚觉高菲评论所运用之法理仍有深挖之余地，个别观点也有值得磋商之处，故撰本文回应。

一、关于香港绿谷公司案的论争

为了有的放矢，本文先扼要回顾本案要旨：香港绿谷公司是中外合资企业“上海绿谷公司”的合法股东之一，拥有55％股权；但本不属于该公司股东的加拿大绿谷公司却采取欺骗手段，通过合资企业股东变更程序取代了香港绿谷公司的股东地位，并获得了合资企业原审批机构的批准证书。后香港绿谷公司以加拿大绿谷公司等被告侵占其股权为由，向上海市高级人民法院提起民事诉讼。上海高院判决确认了原告的股权，判令被告停止侵权，并限期办理有关工商变更登记手续。加拿大绿谷公司不服上诉至最高法院，该院以终审裁定撤销了原审判决，驳回原告的起诉。[†] 其主要理由是：（1）本案系确权之诉。一般的确权之诉可以通过民事诉讼程序解决。但本案的“确权”有其特殊之处，即本案涉及的是中外合资企业的股权变更问题。（2）对于中外合资企业的股权变更，有关行政主管部门的审批构成实质要件，而非程序或者形式上的要求，未经审批的变更行为当然归于无效。（3）本案加拿大绿谷公司在上海绿谷公司的55％股权已经有关主管部门审批，并办理了相应的登记手续，符合法律规定的有效要件。香港绿谷公司主张该股权归其所有不当。（4）虽然香港绿谷公司以加拿大绿谷公司为被告以股权纠纷提起民事诉讼，但其实质是要否定审批机构的批复、工商行政管理部门的登记、审批部门颁发的批准证书等有关行政部门作出的具体行政行为。（5）人民法院可以通过民事诉讼的判决结果直接或者间接地使有关的行政行为作出变更，但这些行政行为应理解为只是程序性或形式性的行为，如备案、登记等行为，而对实质性的行为，如本案所涉及的审批行为，则是我国法律赋予有关行政主管部门的特有权力，不能通过民事诉讼程序和作出民事判决予以变更。即使审批不当，也只能通过行政复议或者行政诉讼程序予以纠正。据此，本案香港绿谷公司请求确认其在中外合资企业中的股权的主张只能通过行政复议或者行政诉讼途径加以解决，而不能通过本案的民事诉讼解决。[‡]

高菲评论认为，上海高院的判决基本正确，但对最高院的上述裁定提出了论争，其主要观点包括：（1）本案原审原告诉讼请求的性质为平等主体之间股权侵权之诉以及与此相关联的股权确权之诉，涉及平等主体之间财产关系的争议，属于民商事法律关系，为民商事争议案件，依法应由民商事法律调整，诉诸民商事诉讼解决。（2）本案不是非平等主体之间因不服行政部门的具体行政行为而提起的行政诉讼，也不应属于任何现行法律意义上的行政诉讼案件的受理范围。最高院上述裁定的理由不符合我国行政诉讼法有关受案范围的规定。况且，本案即使既可以通过民事诉讼，亦可以通过行政诉讼解决，也应当遵守当事人意思自治的权利。（3）导致最高法院作出上述裁判的误区不仅在于对行政诉讼范围和民事诉讼范围的模糊认识，而且在于将当事人的民事确权或者变更事项与国家行政机关依法对该种确权和变更事项进行核准的行为相混淆。（4）同时，中外合资企业的行政审批依法只是一种程序事项，不是实质审批事项。[§]

综上，高菲评论与最高院裁定观点不同的实质焦点，不在于民事法律关系和民商法事案件是否应由民商事法律调整以及民事诉讼解决，也主要不在于本案是否应当属于行政诉讼的受案范围，而在于：最高院的基本观点是，一般的股权变更以及股权确权纠纷如果涉及（加入）行政主管部门的实质性审批因素，那么，该纠纷就应当通过行政程序或者行政诉讼解决；而高菲评论的基本观点是，股权确权纠纷即使涉及行政主管部门审批的因素，但中外合资企业的行政审批只是程序事项而非实质审批，故该纠纷仍然属于涉及民事法律关系的是民事纠纷，可以而且应当优先通过民事诉讼解决。

笔者赞同高菲评论的基本观点，但对中外合资企业行政审批事项的性质有不同看法。

二、同一事实引发的不同性质法律关系应如何处理

股权确权纠纷如果涉及到行政主管部门的实质审批，该纠纷就应当通过行政程序或行政诉讼解决吗？这首先涉及到一个基本的法理问题，那就是由于同一行为或者事件所引发（涉及）的多种法律关系到底应当如何看待和处理。

在法律纠纷中，经常存在同一事实（包括同一行为和事件）或者同一事实构 [**] 成引发（涉及）不同性质的多种法律关系的现象。在民事经济纠纷中，同一事实所涉及的多种法律关系的性质又往往可以分为两类：一是民事法律关系 [††]，属私法关系；二是行政法律关系，属公法关系。[‡‡] 本案的股权变更就是属于这种情形：首先，香港绿谷公司的股权变更行为引发民事法律关系（或者最终有可能被有权机关确认为无效民事关系），这种关系从表面证据来判断属于股东地位继承而形成的股权转移和继受的民事关系，而公司及其他股东为了使股权变更完成，有义务根据公司法和中外合资企业法的有关规定，召开股东会议进行表决，更改股东名册，修改公司章程中有关股东名称和地位的规定等派生的民事事项，并形成一定的民事法律关系。另一方面，上述股权变更行为为满足有关法律的强制性规定的要求，继续引发一系列的行政法律关系（或者最终又可能被有权机关确认为无效行政关系），包括合资公司或其中方为了完成股权变更，将有关股权继受、股东变更、章程修改等法律文件提交并申请合资企业原审批机关审批，以及相应的工商变更登记。[广东民商法学会]提醒，不妨形象地以下图1表达：

之所以出现上述现象，主要有相互联系的两个原因：其一，不同性质的法律规范对同一事实进行交叉（综合）调整；其二，同一事实构成的不同阶段受到不同性质的法律规范的调整。我国《公司法》和《中外合资经营企业法》等虽然总体上属于民事法律，但实际上它们无论是作为一个规范性文件整体（整个法典），还是其中的某些法律条文，都蕴含着不同性质的法律规范，包括公法规范和私法规范。这正如我国法学界公认的法理那样，“法律规范与法律条文并不是一一对应的，一项法律规范的内容可以表现在不同的法律条文甚至不同的法律文件中，反之，一项法律条文也可以反映若干个法律规范中的相同内容。”[§§] 在一项立法或者多项立法中运用不同性质的法律规范对同一法律事实或者同一法律事实的不同侧面进行交叉调整，是立法者在一定的阶段、领域和场合对社会关系进行综合调整的正常选择。由于“法律关系是根据法律规范建立的关系”，[***] 故尽管法律事实才是产生具体法律关系的最终决定因素，但是，同一事实受不同法律规范调整时也必然引发相应的不同性质法律关系。例如，签订中外合资企业合同这一事实，既受合同法调整，形成合同法律关系，又受外商投资企业法中有关投资管理法律规范的调整并形成一系列的外商投资管理法律关系，包括合同审批关系等。同理，同一“事实构成”在法理上虽然界定为一个法律事实系统，但它毕竟是由两个或者两个以上的行为或者事件构成的系统，因而，其不同阶段因受不同性质法律规范调整从而形成不同性质的法律关系的现象更为明显，如前述因香港绿谷公司股权变更事实而形成的性质不同的系列法律关系。

虽然在立法技术上可以在一个法律规范性文件中综合运用公法与私法手段对某一社会领域作出的综合调整的规定，但在具体法律关系的产生、调整和法律规则的适用上，同一事实受到不同性质的法律规范的调整而引发的不同性质的系列法律关系，无疑分属两种或者两种以上的具体法律关系。因为，尽管引发这些法律关系的社会事实相同，但引发法律关系的法律依据和因此参与法律关系的权利主体均不同。[†††] 而不同性质的两种以上具体的法律关系，自然应当适用不同的规则和方法加以处理，特别是其中的性质差别涉及到民事法律关系与行政法律关系的分野时，更不可加以混淆。毕竟，如果一个法治国家不把公法权力与私法利益区分处理，这个国家也就失去了最起码的法治理念。况且，正象我国立法机关指出的那样，“民法主要调整平等主体之间的财产关系，即横向的财产、经济关系。政府对经济的管理、国家和企业以及企业内部等经济关系或者行政管理关系，不是平等主体之间的经济关系，要由有关经济法、行政法调整……” [‡‡‡] 本案中，香港绿谷公司的股权变更和确权纠纷属于平等主体之间根据民商法律形成的财产、经济关系，应当通过“民事诉讼法等私法程序”[§§§] 和方法加以解决；因香港绿谷公司的股权变更而引发的该公司、合资公司及中方、加拿大绿谷公司与审批机关、登记机关的法律关系，属于不平等主体之间根据国家对投资管理和公司登记管理的行政、经济法律法规形成的纵向经济关系（经济管理法律关系），如果发生纠纷，应当通过“行政诉讼法等典型的公法程序法” [****] 加以解决。

那么，香港绿谷公司以加拿大绿谷公司为被告以股权纠纷提起民事诉讼，其实质是否属于否定审批机构的批复、工商行政管理部门的登记、审批部门颁发的批准证书等有关行政部门作出的具体行政行为呢？笔者认为，如果能够遵循不同性质的法律关系适用不同性质的法律规则处理的原理，那么，最高法院的担忧是没有依据的。假如本案上海高院的一审判决能够生效，那么，它仅对当事人产生一种“限期办理工商变更手续”的民事义务，因而，断定本案当事人提起股权确权之诉的“实质”是否定相关具体行政行为，没有事实、法律及法理依据。为了履行判决，相关当事人应当首先在公司内部履行股权变更的民事性质的程序，然后根据纠正后的公司及股东资料，以前一次申请办理股权变更因受欺诈而资料虚假为由，申请撤销原审批证书，[††††] 重新核准变更申请。从提交撤销原批准证书的申请开始，就由当事人引发了新的行政法律关系，并由审批机关依法作出是否撤销原审批许可的具体行政行为。因而，审批机关作出撤销的决定是基于当事人的申请而不是民事判决（民事判决本身在行政审批中只构成纠正前一次错误申请资料的证据而已），它依据其职权作出撤销决定，其“实质审查的特有权力”并没有受民事判决剥夺。当然，假设有关当事人自愿达成协议，选择其他方式来满足该民事判决的胜诉方的利益，由于民事判决确定的败诉方的民事义务就是胜诉方的权利，后者在得到其他利益满足后也可能放弃权利。此情形下，由于权利方不申请，民事判决也就得不到实际履行，其相应的行政审批法律关系则是处于抽象状态（一般状态）的法律关系，不属于具体的、必须落实的具体法律关系。

最高法院在本案中没有区分因绿谷公司股权变更所引发的不同性质的两种以上法律关系，而是滥用“形式”与“实质”关系的哲学原理，把它们混作为一种法律关系来处理，这在法律和法理上都是站不住脚的。

三、最高法院的误区到底在哪里

高菲评论的基本观点之所以正确，不仅在于其法律依据充分，更重要的是其正确地区分了本案中的不同性质的法律关系，并且对本案纠纷的民事性质作了准确而关键的判断。而最高法院最主要的误区在于把对法律关系效力的判断、定性与该法律关系是民事还是行政法律关系属性的判断、定性混为一谈。

最高院前述基本观点暗含的逻辑前提必定是，一般股权确权纠纷属于民事法律关系，可以通过民事诉讼解决，但如果涉及实质性行政审批，那么，该纠纷的法律关系性质就由一般民事法律关系转变为行政法律关系。笔者之所以作出这种推断，是因为惟有如此缘故，这种纠纷才只能通过行政程序或者行政诉讼解决，其法律关系才不可以由民事诉讼来明晰和固定。那么，此种逻辑前提站得住脚吗？这实际上又涉及到另一个重要的法理问题，那就是：一种民事关系或者民事法律关系，如果涉及到实质性行政审批，该民事关系或者民事法律关系的民事性质（私法关系性质）是否发生转变，特别是是否转化为公法关系（如行政法律关系）？答案是否定的。因为，从法律关系角度而言，任何公权力（包括实质性行政审批运用的所谓“特有权力”）对民事关系或者民事法律关系的干预，都属于相互联系的一种（一类）法律关系（行政法律关系——公法关系）对另一种（一类）法律关系（民事法律关系——私法关系）所施加的影响，属于不同性质的法律关系之间的相互影响。其中，一种法律关系的违法性达到足够严重的程度时，有可能使另一种法律关系无效，但不会改变该受影响的法律关系的私法或者公法属性。举例说明之：假设某外资企业未经审批非法集资，那么，它首先与债权人建立了一种民事关系，同时，它与金融监管机关产生了行政关系并且又可能与代表国家的司法机关之间产生刑事关系。由于现阶段金融许可制度是一种重大法益，未经许可非法集资在行政法律关系上的违法性是非常严重的，其违法严重程度足以否定该企业与债权人之间民事关系的效力，但这不等于这种民事关系因此就变成行政法律关系，也并不意味着该民事关系就不能通过民事诉讼来处理。同理，本案的股权变更及其效力、确权纠纷是一回事，属于民事法律关系范畴，该股权变更是否需要行政审批又是另一回事，属行政法律关系。前者不会因后者影响而改变其民事性质，因而就不可能因此否定其民事程序的救济。

诚然，政府公权力对民事关系的介入，可以分为实质性（实体性）的和非实质性（程序性）的。如果把足以影响当事人民事法律关系的实体权利义务的效力的一类审批定义为“实质性行政审批”，[‡‡‡‡] 那么，笔者完全赞同最高院的这种观点——如果涉及实质性审批，未经审批的行为当然归于无效。不过，根据上述分析，合资企业中的股权变更行为即使通过了实质性审批，也未必一定有效。因为，经过了实质性审批，只不过表明影响股权继受这种民事关系的行政审批关系（行政法律关系）已经没有违法性，并不排除该民事关系因其它因素特别是民事关系的内部因素（如民事主体的行为能力、欺诈等）的瑕疵或影响而无效。

还应当指出的是，一种行政许可对于民事关系是实质性审批还是程序事项无法一概而论。有些情况下，行政许可的实质审批性质是由法律直接规定的，而更多的情况下，法律只是规定了一定的审批前提，是否属于实质审批应当由有权机关据此作出判断。例如，金融许可在所有设有金融监管体制的国家和地区都属于法定的实质性审批事项，只不过审批的范围大小、实体条件的高低在不同的国家或者地区有所不同而已。而外汇管制和投资管制（多数情况下这两者是联系在一起的）以及货物、技术的进出口管制等，则不同的国家有不同的做法。在我国，资本项目的外汇管制目前属于比较公认的实质性审批，这也是现阶段司法实践将未经有关主管机关（如外汇管理机关）批准的外汇借款合同和外汇担保合同判定为无效合同的主要原因。但是，对外资投资管理中的合资企业行政审批是否属于实质性审批，则应当允许见仁见智。

笔者认为，现阶段而言，中外合资企业的行政审批不是纯程序事项。它不仅是一种程序事项，而且是实质审批事项。所谓程序事项，应当是指一种法律行为或者法律关系的成就应依法履行的形式要件及步骤。不管如何对它下定义，其两个特征是不可少的：其一，自动许可性。如果一种行政审批是程序性的，那么它应当有自动许可的特点，亦即只要申请人所申请审批的事项在表面证据上真实、齐备且符合申请文件的格式要求，行政许可机关即应当在规定时限内予以许可，逾期则视同申请人已经获得许可。这也意味着行政许可机关对申请文件的审查仅限于形式审查，即对申请文件资料的表面真实性、齐备性和格式正确性的审查。谁也不会怀疑审批机关对其所许可事项的事后监管权力，包括事后发现所许可的行为有虚假事项时行使撤销许可的权力，但在形式审批阶段，审批机关没有义务也无权启动对所审批事项的实质真实性和合法性等实质审查。其二，不履行程序事项的违法性不足以否定相关的民事关系的效力。程序事项在行政法上也是必须履行的事项，不履行程序事项在行政法律关系上的违法性是不容置疑的。但当一种行政许可只有或者主要具备程序事项的特性而没有实质审批属性时，它就类似于备案登记的性质。此时，要么这种程序事项着眼于政府的宏观监控，如目前的自动进出口许可，要么着眼于非特许事项的日常管理，如新近实行的对外贸易经营登记。因此，仅程序事项的违法性尚不属于严重违反公共秩序（这里指国家金融安全和公共利益），其在行政法律关系中的违法程度不足以否定相关民事关系的效力。比如，合同当事人没有申领自动进出口许可证，不能因此否定其进出口合同的效力，如须履行合同，补办申领自动进出口许可就是了；境内企业不办理外贸经营登记就签订进出口合同，这在行政程序上是违法的，行政法上该受处罚还是要处罚，但在新的对外贸易法框架下，谁也不会因此而否定其合同效力。然而，中外合资企业的行政审批事项不同，它不仅具有程序事项的特征，而且同时具有行政实质性审批的特征，后者主要表现在：（1）审批机关有权对申请文件的实质真实性进行调查和质疑；（2）站在公共秩序角度对具有垄断性或者显失公平的实体权利义务的约定进行甄别和否定，即以此为法定事由决定不予批准；（3）对违反国家安全、卫生、公共利益以及产业政策的合资企业合同及股权变更进行否定。笔者看来，现阶段在涉外经贸领域，只有两种行政审批是绝对可以进行实质性审查，并且足以因当事人在行政法律关系上的违法而否定其相关交易效力的，因为其行政法律关系上的违法，所违反的是重大法益——国家金融安全和产业公共利益。该两种审批就是资本项目方面的外汇审批和直接投资审批。其中的资本项目外汇管制是联结两种审批制度的核心。这意味着，我国只有放弃了资本项目外汇管制，这种重大法益才会消失。而一般认为，在未来一二十年内，那是难以实现的，否则，我国政府何苦如此坚持不懈地顶住国内外巨大压力呢？正因为如此，最高法院对中外合资企业审批事项的重要性给以特别关注，不仅从我国实际出发，也合乎法理。只是它在强调这种重要性时，因方法和逻辑上的错误而陷入误区。

四、结论及其引伸

上述研究的结论是：

第一，中外合资企业的股权确权纠纷与相应的股权变更的行政审批，是合资企业股权变更引发的两种法律关系，属于同一事实引发的性质不同的法律关系，应当适用不同的法律规则来处理。本案股权确权纠纷／侵权纠纷或者股权变更争议属于民事关系，应当通过民事诉讼程序处理。

第二，设立、变更中外合资企业中的有关民事关系的效力可能因为实质性行政审批而受到影响甚至否定，但它不会因此而转变为行政法律关系。本案中，中外合资股权变更无论是因未经审批而归于无效，还是通过了行政审批但因欺诈等民事瑕疵而归于无效，都可以而且首先应通过民事程序加以确认，然后由当事人以自己的行为启动有关行政程序，在行政法律关系上加以完善。

第三，中外合资企业审批事项不仅是合资企业合同和股权变更的生效条件和程序性事项，同时也是行政实质审批事项。

上述研究的分析方法主要是法理学对法律关系的剖视方法，结论的得出主要运用的是不同性质的法律关系应当适用不同性质的法律规则处理的原理，而这一原理的基石在于公权力与私法利益不能混同的法治理念。

我国司法和仲裁实践历来有把不同法律关系区分处理的传统，但是，司法实践在对同一事实引发的不同性质的法律关系是否应区分处理的问题上，却多年来摇摆不定。诸如“行政机关批准生效的合营合同，仲裁机构不能裁决为无效”这一不成文“规矩”，就是后一现象的一种反映。[§§§§] 深究其原因，除了法治理念上的因素外，在法律技术上没有重视和遵循不同性质的法律关系适用不同性质的法律规则处理，不同性质的法律关系之间可能相互影响但不能相互取代等法理上的常理有莫大关联。当然，实践中累见不鲜的那些动辄把触犯行政许可或行政监管的民事关系判定为无效的做法，则主要是没有正确评估法律关系之间相互影响的性质和程度。高菲评论的分析和论证富有建设性和启发性，其对我国司法机关一些思维定势的质疑发人深省。然而，该文最终把问题症结归咎于行政审批制度，则笔者不能完全赞同。法律的阶段性是任何一个国家无法回避的历史现象，法律工作者有责任把立法向应然状态推进，但法律工作者更应责无旁贷地致力于实然状态法律的准确运用。